Daten gelten als der Rohstoff der digitalen Wirtschaft. So kümmert sich die EU als Gesetzgeber um Fragen von Marktmacht, Datenzugang und Daten-Governance. Dabei greift sie auch – das war u.a. auch Thema im DaTNet-Workshop von Julia Möller-Klapperich am 18.12.2025 – auf das Instrumentarium der Regulierung von Infrastrukturmärkten zurück, bekannt insbesondere aus dem Energie- und Telekommunikationsrecht. Der Vergleich liegt durchaus nahe: So wie Stromnetze den Zugang zu Energie ermöglichen, sollen Datenvermittlungsdienste den Zugang zu Daten ermöglichen. Doch trägt diese Analogie? Und was bedeutet es, wenn Datentreuhänder regulatorisch wie Netzbetreiber behandelt werden?
Innovation setzt Ressourcen voraus – Kapital, Know-how und zunehmend auch große Mengen an Daten. Allerdings unterscheiden sich Daten von klassischen Produktionsfaktoren: Denn Daten sind nicht rivalisierend, d.h. sie werden durch Nutzung nicht verbraucht. Auch mehrere Akteure können sie gleichzeitig nutzen. Ihr besonderer Wert entsteht zudem häufig erst durch Aggregation (Stichwort Big Data). Dabei spielen Netzwerkeffekte eine zentrale Rolle. Die Zusammenführung von sehr vielen Datensätzen ermöglicht neue Erkenntnisse, neue Produkte und neue Geschäftsmodelle.
Wer Daten in großem Umfang bündeln kann, erhält damit nicht nur einen Innovationsvorteil, sondern potenziell erhebliche Marktmacht. Dies geschieht auch, wenn ein Daten prozessierender Akteur Daten nicht teilt. Und genau hier liegt ein zentrales regulatorisches Problem: Entitäten, die Daten sammeln, aber auch solche, bei denen Daten zusammengeführt werden, haben die faktische Möglichkeit, andere von Innovationschancen auszuschließen. Die Entwicklung der Plattformökonomie hat gezeigt, dass die Verteilung von Datenhoheit einem rechts- und marktpolitisch wenig wünschenswerten Muster folgt. Sie begünstigt große, kapitalkräftige Akteure – spätestens dann, wenn es ums Vernetzen geht. Die zentrale Frage lautet daher: Wie kann ein Markt für Daten entstehen, der Innovation ermöglicht, ohne Formen der Machtkonzentration dauerhaft zu begünstigen?
Ein Blick in die Geschichte des Energierechts zeigt, dass diese Problemlage nicht neu ist. Der Strommarkt war lange Zeit von vertikal integrierten Unternehmen geprägt, die die drei Stufen der Versorgung – Erzeugung, Netzbetrieb und Vertrieb – aus einer Hand erbrachten. Unter diesen Bedingungen war wirksamer Wettbewerb kaum möglich, da das Stromnetz als flächendeckende Leitungsinfrastruktur aufgrund hoher Fixkosten und ausgeprägter Skaleneffekte die Struktur eines natürlichen Monopols aufweist (Möller-Klapperich 2021). Die europäische Antwort bestand in einer gezielten Regulierung zur Marktöffnung. Zentrale Instrumente waren dabei: a) die Entflechtung des Netzbetriebs von Erzeugung und Vertrieb, b) Neutralitätspflichten für Netzbetreiber sowie c) der sogenannte „Third Party Access“, also die Verpflichtung, Dritten einen diskriminierungsfreien, transparenten und angemessenen Zugang zum Netz zu gewähren. Ziel dieser Regulierung war es, nicht den Netzbetrieb selbst dem Wettbewerb auszusetzen, sondern Wettbewerb auf den vor- und nachgelagerten Märkten zu ermöglichen. Das Netz selbst hingegen wurde als unverzichtbare und gemeinsame Infrastruktur anerkannt, deren strukturelles Machtpotenzial durch strenge Regulierung eingehegt werden musste.
Es stellt sich die Frage, ob diese Regulierungslogik des Energierechts sich heute in vergleichbarer Weise im Datenrecht findet. Auch datenbasierte Märkte lassen sich – vereinfacht – in drei Rollen gliedern: Datengeber, Datennutzer sowie dazwischen agierende Intermediäre. Auch Intermediäre wie Datentreuhänder („Datenvermittlungsdienste“) könnte man hier in der potenziell „infrastrukturellen“ (weil vermittelnden) Rolle sehen: Sie führen Daten „nur“ zusammen, machen sie zugänglich und organisieren den Datenaustausch.
Betrachtet man die vergleichsweise strengen Vorgaben für Datenvermittlungsdienste im Data Governance Act, insbesondere die Neutralitätsanforderungen und Entflechtungspflichten, dann könnte man vermuten: der europäische Gesetzgeber sieht Datenvermittlungsdienste genau so, nämlich in einer strukturell ähnlichen Machtposition wie Netzbetreiber im Energiemarkt. Man erkennt hier den „Essential-Facilities-Gedanken“: Datenvermittlungsdienste können eine vermittelnde Schlüsselstellung einnehmen, die sogar bottleneck-artig werden kann, ohne dass hierfür bereits eine marktbeherrschende Stellung im kartellrechtlichen Sinne vorliegen muss. Der Regulierungsansatz des DGA lässt sich daher als Form antizipativer Technologieregulierung verstehen, die das klassische Wettbewerbsrecht vorausschauend ergänzt. Die Regulierung „wartet“ nicht erst auf ein nachgewiesenes Marktversagen, sondern zwingt Akteure, die vernetzen, vorsorglich zu einer gewissen Wettbewerbs-Neutralität.
Auch die spezifische Intransparenz datengetriebener Geschäftsmodelle mag die EU im Blick gehabt haben. Diese Intransparenz erschwert eine effektive nachträgliche Durchsetzung des Wettbewerbsrechts erheblich. Erfahrungen in dieser Richtung hat die Europäische Union insbesondere im Bereich der Plattformregulierung gemacht.
So einleuchtend die Parallelen zwischen Datenvermittlung und Infrastrukturen bzw. Netzbetrieb auf den ersten Blick erscheinen: Letztlich sind Zweifel jedoch angebracht. Der Vergleich hinkt. Insbesondere stellen Datenvermittlungsdienste – anders als Stromnetze – keine natürlichen Monopole dar, da sie nicht auf einer singulären, kostenintensiven physischen Infrastruktur beruhen, deren paralleler Aufbau ineffizient wäre. Zudem befindet sich der Markt für Datenvermittlungsdienste noch in einer sehr frühen Entwicklungs- und Markthochlaufphase. Ein stabiler Wettbewerbsprozess hat sich noch gar nicht herausgebildet. Vor diesem Hintergrund schafft eine frühzeitige und weitreichende Regulierung vor allem Gefahren: Innovationsanreize werden geschwächt, der Markt erscheint gar nicht erst attraktiv und Markteintrittshürden werden unnötig erhöht. Gerade in dynamischen Entstehungsphasen könnten flexible Geschäftsmodelle und experimentelle Organisationsformen durch an Infrastrukturen angelehnte Regulierungslogiken ausgebremst werden.
Grundsätzlich fragt sich daher, ob nicht eine dynamischere, zum Beispiel in Phasen aufgeteilte Regulierung, sachgerechter wäre – eine Regulierung, die sich stärker an tatsächlichen Marktentwicklungen sowie an konkreten Indikatoren struktureller Marktmacht orientiert. In diese Richtung weisen vielleicht auch die im Rahmen des Digital Omnibus intendierten Anpassungen für Datenvermittlungsdienste, die auf eine stärkere Differenzierung und Flexibilisierung der regulatorischen Anforderungen abzielen.
Der Rückgriff auf eine Regulierungsstrategie wie beim Energie- und Telekommunikationsrecht macht einerseits deutlich, wie ernst es dem europäischen Gesetzgeber mit der Ordnung datenbasierter Märkte ist. Datentreuhänder und Datenvermittlungsdienste werden nicht lediglich als gewöhnliche Marktakteure verstanden, sondern als potenziell machtvolle vermittelnde Infrastrukturen. Man sieht aber auch, dass die Infrastruktur-Analogie nicht spannungsfrei ist. Anders als klassische Netzinfrastrukturen unterliegen Datenvermittlungsdienste weder natürlichen Monopolstrukturen noch sind sie in einem bereits verfestigten Marktgefüge unterwegs. Sie sind tatsächlich „neu“ – jedenfalls derzeit.
Der Data Governance Act – stand heute – bewegt sich damit in einem Spannungsfeld zwischen präventiver Ordnungspolitik und dem Risiko, die Marktentwicklung durch frühzeitige regulatorische Festlegungen strukturell zu erschweren. Der EU-Gesetzgeber scheint die Weiterentwicklung hin zu einer differenzierteren, phasenabhängigen Regulierung ins Auge zu fassen. Zu hoffen ist allerdings auch, dass er das Kind nun nicht mit dem Bade ausschüttet – die infrastrukturelle Sonderrolle der Datenvermittlungsdienste also weiterhin „mitdenkt“. Als erfolgreich kann die Regulierung der Datenökonomie jedenfalls dann gelten, wenn es gelingt, Wettbewerbschancen und Innovationsdynamik datenbasierter Märkte zu erhalten, ohne zugleich die Entstehung struktureller Vermittlungsmacht zuzulassen.
Relevante Literatur und Links:
Data Governance Act (DGA): https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2022/868/oj
Digital Omnibus (COM/2025/837 final): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0837
Möller-Klapperich, Julia (2021): Energierecht. Baden-Baden: Nomos